미니애폴리스 ICE 작전이 보여주는 연방제의 진짜 모습

47%의 미국인이 최근 미니애폴리스에서 벌어진 이민세관단속청(ICE) 작전 장면을 "충격적"이라고 답했다. 연방 이민 요원들이 민간 법 집행보다는 군사 작전에 가까운 무기와 전술을 동원했고, 연방정부는 주정부와 지방정부 관계자들을 배제한 채 수사를 진행했기 때문이다.

많은 이들이 이 상황을 보며 익숙한 결론에 도달한다. "권위주의로의 전락"이라는 진단이다. 하지만 정치학자 니콜라스 제이콥스는 다른 가능성을 제시한다. 이것이 제도의 붕괴가 아니라 제도의 마찰, 즉 시스템이 설계된 대로 작동하는 모습일 수도 있다는 것이다.

권력을 나누어 견제하는 시스템

미국의 연방제는 단순한 권한 분산이 아니다. 여러 정부가 같은 관할권을 두고 경쟁하며 갈등을 관리하는 시스템이다. 미니애폴리스 사태는 이 시스템의 세 가지 핵심 메커니즘을 모두 보여준다.

첫째, 관할권 중복이다. 연방 이민 요원, 주 법 집행기관, 시 공무원, 카운티 검찰 모두가 같은 거리, 같은 주민, 같은 사건에 대해 권한을 주장한다. 그리고 그 권한을 어떻게 행사해야 하는지에 대해 격렬하게 의견이 갈린다.

둘째, 제도적 경쟁이다. 권한이 분산되어 있기 때문에 어느 한 정부도 정당성을 완전히 독점할 수 없다. 전국의 주지사, 시장, 법무장관들이 연방 집행에 단순히 따르지 않고 법원에 제소하고, 증거 접근을 요구하며, 자신들을 수사에서 배제하려는 시도에 맞서고 있다.

셋째, 지역적 대립이다. 연방제는 갈등을 공개적으로 드러낸다. 권력 투쟁이 가시화되고, 시끄러워지며, 정치적 비용이 발생한다. 미니애폴리스에서 연방 권한은 연방 이민 단속을 일반적인 법 집행으로 받아들이지 않는 정치 공동체와 충돌했다.

혼란스럽지만 필요한 견제

연방제는 평온을 유지하도록 설계되지 않았다. 권력을 불안정하게 만들어서 권한이 매끄럽고 조용하게, 그리고 일거에 움직일 수 없도록 하는 것이 목적이다.

책임을 분산하고 중복을 장려함으로써, 연방제는 권력이 매 단계마다 밀어붙이고, 설명하고, 자신을 방어해야 하도록 만든다. 정치학자 다니엘 엘라자르가 말했듯이 "약간의 혼란은 좋은 것"이다.

물론 연방제가 항상 진보적 결과를 낳는 것은 아니다. 트럼프는 전국 득표에서 밀렸음에도 주별로 권력을 배분하는 연방제 기관인 선거인단을 통해 대통령이 됐다. 주 차원에서 이뤄지는 게리맨더링은 공화당 의원들을 선거 역풍으로부터 보호해주고 있다.

시민권 시대와의 차이점

미니애폴리스 상황을 1960년대 시민권 시대와 비교해보면 흥미로운 차이점이 드러난다. 1962년제임스 메러디스가 미시시피 대학교에 입학할 때도, 1957년드와이트 아이젠하워 대통령이 리틀록 고등학교 통합을 위해 연방군을 파견할 때도 폭력이 수반됐다.

하지만 당시 연방 권한은 기존 헌법적 채널을 통해 행사됐다. 대통령들은 법원, 법령, 인정된 지휘 체계를 통해 행동했다. 주정부의 저항은 공식적 대응을 촉발시켰다. 연방 권력은 강력했지만 여전히 이해 가능하고, 경계가 있으며, 제도적으로 책임을 질 수 있는 상태였다.

시민권 시대 이후 많은 미국인들은 연방 권력이 보통 진보적 도덕적 목표와 일치할 것이라고 가정하게 됐다. 그리고 그럴 때 연방제는 극복해야 할 문제로 여겨졌다. 미니애폴리스 사태는 이런 가정의 취약성을 드러낸다.

권력 견제의 마지막 보루

연방제는 선악을 구분하지 않는다. 역사가 "옳은 편"에 있다고 해서 권력을 인증해주지도 않는다. 단지 권력을 견제 가능한 상태로 유지할 뿐이다.

광범위한 도덕적 합의 없이 연방 권한이 행사될 때, 연방제는 그것을 막지는 않는다. 다만 조용히 정착하는 것을 방지할 뿐이다. 연방제의 오랜 발전 과정에서 이 시스템은 권력이 반대에 부딪히는 헌법적 마지막 지점 역할을 해왔다.

권한이 더 이상 경쟁 기관들과 정치적으로 독립적인 관리들과 마주치지 않을 때, 권위주의는 추상적 개념에서 현실이 된다.