學生愈來愈少，預算卻愈來愈高：紐約市教育財政的死結

每花4萬美元，換來的是「普通」。

這不是一句諷刺，而是紐約市公立教育的現實數據。這座城市每年在每名公立學校學生身上花費逾4萬美元，是全美百大學區之冠，是邁阿密的2.5倍，是洛杉磯與芝加哥的1.5倍。然而根據全國教育進展評估（NAEP），紐約市四年級學生中，數學達到「熟練」程度的僅佔三分之一，閱讀更只有28%——與每生支出僅為其一半的丹佛，乃至三分之一的內華達州克拉克郡，成績相差無幾。

錢去了哪裡？更根本的問題是：為什麼即使學生愈來愈少，這筆錢還是只增不減？

一座城市的孩子正在消失

數字說話。紐約市公立學校的在籍學生數，從2019至20學年的約101萬人，跌至2025至26學年的88萬4,000人。未來五年，預計還將再減少11%。曼哈頓、布魯克林、皇后區的5歲以下兒童人口，在2020至2024年間下降了17%以上。

城市在老化，教室在清空，但教育預算卻以相反的方向運動。

紐約市教育局年度預算約400億美元（約新台幣1.3兆元），佔市政總預算的三分之一。新市長佐蘭·馬姆達尼甫上任，便面臨50億美元的財政赤字，卻仍在其2027財年預算草案中提議將教育經費再增加9%，即額外增加30億美元。

這不是個人意志的問題，而是制度結構的必然。

為何預算只能漲、不能降？

要理解這個死結，必須先看清楚錢是如何被「鎖住」的。

首先是教師人力的膨脹。紐約市的師生比為1比9，是全美規模前80大學區中最低的。教育預算的61%用於教師薪酬，但這並非因為教師薪資特別高——初任教師年薪約6萬9,000美元，低於西雅圖的7萬4,730美元。問題在於教師「太多」，而非薪水「太高」。哥倫比亞大學政策學教授珍妮特·梅利莎·阿諾德·里昂解釋，這是工會與市府長期博弈的結果：市府給不起高薪，便以「縮小班級規模」作為讓步，而小班制直接拉高了教師需求。

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其次是特殊教育支出的爆炸性增長。需要特殊教育服務的學生比例，從2000年的11%飆升至今日的22%，遠高於全美平均的15%。更關鍵的是，一項1993年的最高法院裁決賦予家長權利：若能證明學區未能充分照顧其子女的障礙需求，可申請私立學校或私人輔導費用的公費補償。去年每名學生的平均補償金額高達10萬2,000美元。這項支出從2015年的2億美元，膨脹至明年預算的15億美元，七年增長逾七倍。

第三，也是最根本的，是法律的「棘輪效應」。紐約州法律規定，市政府不得將教育撥款削減至低於前一年的水準；州政府對各學區的補助同樣不得削減。市府的「無害原則（hold harmless）」政策更規定，即使學校在籍人數下降，預算也不得相應縮減。三重保護疊加，使教育支出成為一個只能向上的齒輪。

2024年，紐約州長卡西·霍楚爾嘗試修改相關法律，遭到兩黨議員聯手否決。前市長埃里克·亞當斯提議按在籍人數調整預算，結果面臨訴訟與抗議，最終被迫撤回。

這對亞洲城市意味著什麼？

紐約市的困境，在亞洲並非沒有鏡像。

台灣：少子化問題同樣嚴峻。教育部數據顯示，台灣公立國小數量雖因整併而下降，但每生教育支出持續攀升。偏鄉小校的存廢之爭，折射出與紐約市高度相似的政治邏輯——「關閉學校」在任何選區都是政治禁區。

香港：近年因移民潮導致學齡人口銳減，多所學校面臨殺校壓力，教育局的應對方式同樣是拖延而非主動整合。

中國大陸：情況略有不同。隨著城鎮化推進，農村學校大規模撤併已是既成事實，但由此引發的「上學遠」問題至今未解。城市端則面臨另一壓力：出生率下滑導致幼稚園招生不足，部分城市已出現「幼稚園倒閉潮」。

共同的核心矛盾在於：公共教育的財政邏輯，是為一個增長中的社會設計的。當人口開始收縮，這套邏輯便開始產生系統性的錯位。

「為孩子投資」的敘事，正在遮蔽什麼？

紐約市的案例揭示了一個深層的政治現象：「教育支出」在話語上擁有近乎神聖的地位，任何削減都會被詮釋為「剝奪孩子的未來」。這使得理性的財政討論幾乎不可能發生。

然而，當城市因高昂成本而讓年輕家庭望而卻步，當更多孩子離開，當學校空洞化，留下的孩子反而因為學校規模過小而失去豐富的課外活動與選修機會——正如紐約市教師工會政策主任蒂娜·柯林斯所言：「有些高中已經無法組建運動隊了。」

「為孩子投資」的初衷是正確的。但當制度的慣性使這筆投資無法隨現實調整，它究竟還是在為孩子投資，還是在維護另一套利益結構？