川普政府拆掉了USAID，卻意外地實踐了進步派的援助理想

2025年初的某個清晨，肯亞馬塔雷貧民窟的社區衛生工作者瑪格麗特·奧黛拉，得知她依賴近二十年的USAID愛滋病診所突然關閉。「我問自己，如果五年後我沒有藥吃，會怎樣？我還有年幼的孩子要養，如果我死了，他們怎麼辦？」她說。

這不是個人的悲劇，而是一場全球規模的政策震盪的縮影。

一個左派詞彙，從激進女性主義者傳到了共和黨國務卿口中

川普政府解散USAID的決定，被估計已間接導致全球數十萬人死亡——死於飢餓，死於本可預防的疾病，死於突然斷裂的醫療供應鏈。這是當代人道主義史上最劇烈的倒退之一。

然而，就在這場破壞的廢墟之上，同一個政府正在推動一件令人意外的事。

馬可·盧比歐在去年12月宣布與肯亞簽訂16億美元雙邊衛生協議時，使用了「NGO工業複合體」這個詞。這個詞彙的原始出處，是2000年代初美國激進女性主義集體INCITE!——她們用這個詞批判非營利組織如何稀釋社會變革的力量。這個概念後來演變為對USAID的一種左派批評：美國援助大量流入西方NGO的口袋，而非真正到達受援國的基層。

如今，這個詞從一位共和黨國務卿口中說出，含義卻變成了：「與其養肥NGO，不如直接給國家。」

「如果我們想幫助一個國家，就幫助那個國家，」盧比歐說，「不要幫NGO去找新的生意。」

這不只是修辭。截至2025年3月，美國已與非洲及中美洲27個國家簽訂雙邊衛生協議，承諾將數十億美元直接交給地方政府自行運用。這種做法在援助界被稱為「在地化（localization）」——長期以來，這是進步派援助改革者的核心主張。

USAID的結構性缺陷，是真實存在的

批評USAID的聲音並非始於川普。2024年的數據顯示，USAID的補助與合約中，流向受援國本地組織的比例僅略高於10%。絕大多數資金由少數幾個大型美國或歐洲NGO瓜分。

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研究機構Share Trust的分析指出，透過本地組織分配援助，比透過西方NGO節省32%的成本。原因很直接：外籍員工薪資更高、差旅費昂貴，這些成本「累積起來相當可觀」。

烏干達衛生系統研究員彼得·瓦伊斯瓦指出，NGO高薪還會造成另一個問題：它們會從公共衛生部門「挖角」，形成一個平行的醫療體系。USAID在對抗HIV、瘧疾等特定疾病上成效顯著，但這些計畫往往與受援國的初級醫療體系脫節。「人們想去一個地方，一次解決所有健康問題，」前拜登政府衛生顧問賈萊爾·拉特沃相說，「就像任何國家的人一樣。」

這些批評是真實的。然而，承認舊體系有缺陷，並不等於認可摧毀它的方式。

「美國優先」衛生戰略的真實條款

仔細審視雙邊協議的內容，便會發現這場「在地化」改革並不純粹。

數據主權問題是最大的爭議點。協議要求受援國與美國政府共享敏感健康數據及生物樣本。表面理由是協助追蹤疾病爆發，但批評者指出，非洲國家曾有過慘痛教訓：他們的公民數據被用於研發伊波拉治療藥物，卻在需要時難以取得這些藥物。「誰控制數據，誰最終獲利？」肯亞愛滋病法律與倫理議題網絡執行長阿蘭·馬萊切問道。目前，肯亞與美國的協議因數據隱私訴訟而暫停執行；辛巴威則直接退出談判。

地緣政治條件是另一重風險。在尚比亞，美國要求對方開放礦產資源給美國企業，作為援助協議的前提。南非因與川普政府關係惡化，直接被排除在談判之外。無國界醫生倡議主任米希爾·曼卡德直言：「這實際上不是衛生戰略，而是安全與經濟戰略。」

從華人世界的視角來看，這場動態有其特殊意涵。中國近年來在非洲的衛生投資持續擴大，強調「不附加政治條件」的援助模式。當美國的雙邊協議被非洲國家視為帶有剝削色彩時，中國模式的吸引力可能相對上升。然而，中國援助的透明度與問責機制同樣受到質疑——這場援助格局的重組，對非洲國家而言，究竟意味著更多選擇，還是在兩種不同形式的大國競逐之間左右為難？

廢墟之上，能建起什麼？

全球發展中心的瑞秋·邦尼菲爾德承認，長期而言，將更多資金交給地方政府「可能是件好事」。前拜登政府官員拉特沃相也說，若執行得當，「數十年後，公共衛生界可能會將此視為這屆政府的功績」。

但樂觀論述有其代價。NGO體系儘管低效，卻是讓HIV從「死刑判決」變為「可控慢性病」的關鍵力量，也是在許多政府選擇漠視時，保護女性與LGBTQ+族群的最後防線。阿富汗的USAID審計顯示，資金偏離預定用途的比例僅約0.4%——這個數字，在談論「政府直接援助」的腐敗風險時，值得被記住。

奧黛拉選擇保持希望。她期待肯亞政府拿到資金後，能讓像她這樣的基層衛生工作者領到最低工資——每月約120美元。目前，她每月的政府津貼是35美元，低於法定最低工資。

這個願望能否實現，沒有人知道。而在答案揭曉之前，「移行期的空白」已經奪走了無數人的生命。